Penganggaran Partisipatif di Pemerintahan dan Bisnis: Perbedaan dan Isu-isu Penelitian

Tuesday, April 24, 2018

Penganggaran partisipatif (participative budgeting) merupakan pendekatan penganggaran yang berfokus pada upaya untuk meningkatkan motivasi karyawan untuk mencapai tujuan organisasi.
Konsep penganggaran ini sudah berkembang pesat dalam sektor bisnis, jauh meninggalkan pendekatan yang sama dalam sektor publik.

Belakangan, beberapa proposal penelitian mencoba “mengintegrasikan” teori dan temuan empiris di sektor bisnis ke sektor pemerintahan daerah di Indonesia. Pertanyaannya adalah: apakah ini cara yang tepat? Apakah metodologi di bisnis bisa dipakai di pemerintahan? Apakah kuisioner yang diberikan kepada responden karyawan swasta dapat juga diisi oleh reponden PNS?
Pengertian Penganggaran Partisipatif
Anggaran merupakan rencana tindakan-tindakan (actions) pada masa yang akan datang untuk mencapai tujuan organisasi. Pada organisasi bisnis, tujuan dimaksud adalah mencari laba (profit oriented), sementara pada organisasi non-bisnis tidak (nonprofit oriented). Oleh karena tujuannya berbeda, maka rencana kerja yang disusun juga berbeda. Dengan demikian, pendekatan dalam penyusunan anggaran di kedua jenis organisasi juga berbeda.
Salah satu pendekatan yang paling populer terutama berkaitan dengan peningkatan motivasi dan kinerja karyawan adalah penganggaran partisipatif (participatory budgeting). Dalam literatur bisnis, keterlibatan karyawan sangat penting dalam menentukan target (misalnya produksi dan penjualan) dan besaran kompensasi (insentif) terkait dengan kinerja yang dicapai. Dalam pendekatan ini, karyawan dilibatkan dalam menentukan terget kinerja mereka dan besaran insentif (seperti bonus dan kompensasi lainnya) jika target tersebut tercapai.
Penentuan insentif berdasarkan target kinerja ini ternyata melahirkan persoalan baru, yakni masalah keagenan (agency problems) berupa slack, sebagai akibat dari adanya ketidakseimbangan informasi (information asymmetry) antara bawahan (subordinates) dengan atasannya (supervisor). Oleh karena bawahan mengetahui lebih banyak tentang kapasitas diri dan teknik pelaksanaan tugas yang sebenarnya, maka pengawasan yang dilakukan oleh atasannya tidak akan efektif. Akibatnya, meski target bisa tercapai – sehingga karyawan berhak atas insentif, namun sesungguhnya operasi perusahaan belum mencapai tahap optimal.
Penjelasan empiris terhadap penganggaran partisipatif ini umumnya menggunakan teori keagenenan (agency theory). Dalam teori ini, karyawan adalah agent, sedangkan suverpisor adalah principal. Beberapa penelitian menggunakan variabel pemoderasi (moderating variable) dan variabel antara (intervening variables).
Penganggaran Partisipatif di Pemerintahan Daerah

Berbeda dengan penganggaran partisipatif di perusahaan (bisnis), penganggaran di pemerintahan tidak sepenuhnya “tergantung pada” karyawan. Di organisasi pemerintahan, karyawan atau birokrat mengemban akuntabilitas ganda (dual accountability), yakni bertanggungjawab kepada kepala organisasinya (di Pemda disebut SKPD atau kepala daerah) dan juga kepada masyarakat (yang diwakili oleh lembaga perwakilan atau DPRD).
Pada saat ini, dalam penganggaran di pemerintahan daerah di Indoesia dikenal mekanisme penganggaran partisipatif, yakni dengan melibatkan masyarakat secara langsung melalui mekanisme Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan). Musrenbang dilaksanakan secara berjenjang, yang mencakup tingkat desa/kelurahan, kecamatan, kabupaten/kota, provinsi, dan nasional.
Pada prinsipnya mekanisme ini bertujuan menjaring dan mengidentifikasi permasalahan dan kebutuhan masyarakat yang dapat diatasi dengan kewenangan urusan yang dimiliki oleh pemerintah. Setelah usulan-usulan masyarakat disesuaikan dengan urusan masing-masing SKPD, maka akan dihasilkan dokumen perencanaan yang disebut dengan RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah). Berdasarkan program/kegiatan yang dicantumkan dalam RKPD ini Pemda membuat dokumen kebijakan dan prioritas aggaran serta plafon (pagu) anggaran untuk setiap program/kegiatan, sebelum ditetapkan sebagai anggaran daerah (APBD).
Faktor-faktor Penting dalam Penganggaran Partisipatif
Efektif tidaknya penganggaran partisipatif di organisasi pemerintahan sangat tergantung pada beberapa faktor, di antaranya:

• Keterlibatan masyarakat banyak. Semakin banyak masyarakat yang terlibat, maka keragaman permasalahan juga akan semakin besar, sehingga mempermudah pemetaannya. Masyarakat yang terlibat semestinya masyarakat yang bersinggungan langsung dengan objek dan kinerja anggaran daerah.
• Efektifitas saluran penganggaran. Pihak-pihak yang melakasanakan Musrenbang (khususnya Bappeda) semestinya dapat menangkap semua permasalahan dan kebutuhan yang disampaikan oleh masyarakat dan merumuskan solusi awal atas permasalahan/kebutuhan tersebut. Tidak boleh terjadi distorsi sehingga mengaburkan esensi persoalan yang sebenarnya.
• Penentuan target kinerja atau solusi. Persoalan/kebutuhan yang teridentifikasi kemudian dipecahkan dengan menetapkan target kinerja yang hendak dicapai. “Besaran” target kinerja ini sangat ditentukan oleh lingkup, besaran, dan waktu kegiatan yang dibutuhkan. Bisa saja sebah kebutuhan tidak dapat dipenuhi selama satu tahun anggaran karena keterbatasan kapasitas SKPD atau keterbatasan dana.
• Akurasi pengalokasian sumberdaya. Besaran alokasi anggaran untuk program/kegiatan harus menganut konsep 3E (ekonomis, efisien, efektif) yang disebut juga value for money. Kelebihan alokasi dalam suatu program/kegiatan menyebabkan terjadinya dana menganggur (idle funds) yang pada akhirnya menjadi sisa lebih anggaran (SILPA) pada akhir tahun. Oleh karena itu, penentuan standar harus dilakuan sebaik mungkin dengan besaran mark-up sekecil mungkin (reasonable).

Isu-isu Riset dalam Penganggaran Partisipatif di Pemerintahan Daerah
Perbedaan konsep penganggaran partisipatif di bisnis dan pemerintahan berujung pada perbedaan metodologi dalam riset keduanya. Metodologi yang telah “mapan” di sektor profit tidak serta-merta dapat diterapkan di sektor nonprofit. Termasuk dalam hal ini adalah penggunaa kuisioner (questionnaire) tentang partisipasi anggaran, kepuasan kerja, kesesuaian tujuan, dan struktur organisasi (sentralisasi atau desentralisasi).
Beberapa perbedaan yang berimplikasi terhadap perbedaan metodologi ini di antaranya adalah:

1. Makna partisipasi.
2. Tingkatan partisipasi karyawan.
3. Sistem insentif/kompensasi.
4. Mekanisme pertanggungjawaban
5. Manfaat target kinerja.